本报记者 黄 岩 王 坤 王笑梅

核心提示

法治环境是更高层次、更有竞争力、更可持续的营商环境。持续优化营商环境，必须抓好法治环境这个根本。

近年来，辽宁深入学习贯彻习近平总书记关于辽宁振兴发展的重要讲话和指示精神，着力打造“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境，实施了一系列改革举措，取得了阶段性成果，辽宁的营商环境发生了积极变化。但我们也清醒地认识到，当前法治化营商环境建设中，仍存在着思想不够解放、服务市场主体意识不够强等短板，与市场主体和群众的期盼相比，仍有一些差距。

辽宁法治化营商环境应该如何持续优化？我们还有哪些短板需要补齐？政法机关将如何发挥法治化营商环境建设主力军作用？10月16日，首届“辽沈法治论坛”举行，来自省内外的著名专家学者围绕辽宁振兴发展大局，聚焦法治化营商环境建设中的热点难点问题，为持续深入推进辽宁法治化营商环境建设共谋良策、凝聚智慧，为辽宁实现振兴发展新突破提供智力支持。

受访专家：清华大学法学院教授、博士生导师 张建伟

公权力机关要树牢服务理念

对法治一定要有深刻的认识。现代法治的重点，是要约束好公权力，公权力机关要树牢服务理念，在企业发展中扮演“服务者”的角色

“一个地区经济发展如何，企业愿不愿意来投资，愿不愿意来进行营商活动，一定会考虑到这里的法治因素。”张建伟的老家在辽宁锦州，他常常回辽宁考察讲学。近年来，辽宁省委、省政府坚持把法治环境、信用环境建设作为优化辽宁营商环境的突出任务，为此实施的种种举措，张建伟都看在眼里。“打造法治化营商环境，推动辽宁高质量发展，可以说辽宁找准了症结所在。”

张建伟认为，法治一定要进行制度层面的建设，既要有原则性，又要在必要的情况下保持灵活性。他在采访中特别提到，最高检正在推动涉罪企业合规考察制度，辽宁各级检察机关可以在这方面进行积极探索，推动企业合规与依法适用不起诉相结合，有效化解社会矛盾，促进企业健康发展，为民营企业提供宽松的环境，在制度的完善方面越做越好。

张建伟强调，对法治一定要有深刻的认识，现代法治的重点，是要约束好公权力，公权力机关要树牢服务理念，在企业发展中扮演“服务者”的角色。

张建伟表示，法治除了规范制度以外，也要强调执法方面的规范化。强化法治，一是要强化依法行政。比如各级行政机关在行使自由裁量权时，一定要提前做好法治化营商环境方面的考量，下大功夫来保证权力行使的正当性、合理性。二是要补齐办案过程中的短板。比如在少数司法机关，目前仍存在司法人员执法不规范、处理案件简单粗暴或者判断能力不强、法律适用水平不高等短板，这些都需要及时补齐。

张建伟认为，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是保障，全民守法是基础。目前，辽宁在打造法治化营商环境方面取得了积极成就，营商环境正在持续优化，原因正是各级政府一个举措接一个举措地持续用力，只有久久为功，才能在潜移默化中实现蜕变升华。

张建伟表示，辽宁有经济发展的好底子，有振兴发展的新优势，有积极作为的实际行动，这些都是辽宁的优良资源。持续打造法治化营商环境，辽宁一定会有新作为。

受访专家：中国人民大学营商环境法治研究中心主任、教授 叶林

优化营商环境要以市场化为核心

政府工作报告提出的市场化、法治化、国际化三个关键词中，市场化应该是核心。因为市场化是逐渐走向市场的标准，市场主体是营商环境好坏的评判者，要让市场主体切实感受到营商环境的变化

“辽宁工业资源富集、基础良好，又具有明显的区位优势。要坚定发展信心，看到辽宁发展预期有价值。”叶林表示，当前辽宁在振兴发展中，仍存在一些与高质量发展不适应的短板，因此要继续着力建立以市场化为核心的法治化营商环境。

叶林认为，政府工作报告提出的市场化、法治化、国际化三个关键词中，市场化应该是核心。因为市场化是逐渐走向市场的标准，市场主体是营商环境好坏的评判者，要让市场主体切实感受到营商环境的变化。

一是要继续简政放权。叶林表示，简政放权是优化营商环境的首要内容，核心是减少政府部门对市场主体的过度约束。对于市场主体来说，能否方便投资、方便营业是其考虑的首要问题。要按照市场化、法治化、国际化的标准，创造性地采用政府权力负面清单的做法，减少政府部门职权干预，让市场主体可以真切感受到简政放权的价值。

二是要增强服务意识。叶林表示，优化营商环境不是一场市场自发的活动，而是一场政府主导下的自我革命。政府部门必须转变观念，深刻理解市场化的本质，既要成为一个开明的准入许可者，又要成为一个公正的监管者，更要成为一个贴心的服务者。关于政府部门应该如何做好服务，叶林表示，不只要为市场主体提供减免税收、给予补贴等优惠政策，还要顺应市场主体需求，从降低费用、节省时间、简化程序入手，从根本上帮助市场主体解决实际问题。

三是要发挥比较优势。叶林表示，辽宁工业基础雄厚，资源优势和区位优势明显，政府要创建沟通机制、搭建平台，引导市场主体充分利用辽宁的比较优势和有利条件，制定长远发展规划，让市场主体获得稳定发展的预期，进而提振发展信心。

叶林表示，法治化是一个持续的过程。打造法治化营商环境，根本目的是构建亲清政商关系，涵养良好发展生态，推动高质量发展。

受访专家：全国人大代表、辽宁大学副校长、省人大法制委副主任 杨松

以“信用善治”理念打造诚信辽宁

辽宁应以“信用善治”为基本理念，以信用为抓手，创新制度模式，完善制度体系，努力降低制度性交易成本和要素成本，涵养发展生态。让诚信政府、公正司法、信用市场、有德公民成为辽宁的符号和特征

“改善辽宁法治环境、信用环境，关键是要发现问题出在哪里，然后有效解决这些问题。”杨松表示，去年以来，辽宁在信用制度建设方面主动作为、积极推进，法治化水平不断提高。但他们在课题研究中发现，辽宁在信用制度和信用环境建设方面仍然存在着如信用信息制度不完善、政府诚信制度建设体系化不足、信用监管制度体系不健全、信用服务制度存在空白等短板。

杨松认为，为实现“法治辽宁、信用环境”建设目标，应在“信用建设一二三”框架下大力辅以相关举措，推进信用环境制度建设。

“一”即一个理念——坚持以“信用善治”理念打造诚信辽宁崭新形象。杨松认为，辽宁应以“信用善治”为基本理念，以信用为抓手，创新制度模式，完善制度体系，努力降低制度性交易成本和要素成本，涵养发展生态。让诚信政府、公正司法、信用市场、有德公民成为辽宁的符号和特征。

“二”即组织领导和基础设施制度建设两个保障。杨松认为，信用环境建设涉及领域广、牵涉利益多。因此，需要跨越不同管理主体，进一步发挥信用环境建设领导机构作用，确保我省信用环境建设的组织领导工作“有抓手，能落地”。同时着力开展社会信用信息一体化、标准化、数字化建设实践，形成具有前瞻性、科学性的社会信用信息基础设施制度体系。

“三”即政务诚信、信用监管、信用服务三项制度建设。其中，政务诚信制度建设的重点在于形成政务诚信激励与约束的长效机制，关键点在于建立规律性的政务诚信评价规则，并与保障性的政务诚信监督形成有效联动。信用服务制度建设需要政府、市场、社会等多元主体共同参与，需要公共信用信息与市场信用信息有机结合，共同建立起以信用服务及产品创新基本制度为支撑、以信用市场培育和市场治理为基础、以信用服务专业人才培养为保障的现代信用服务发展创新机制。

受访专家：华南理工大学法学院教授、博士生导师 滕宏庆

将政府合规引入法治政府建设

可以将政府合规引入全省法治政府建设。具体而言，即在现行的《辽宁省重大行政决策程序规定》基础上，形成控制行政决策全程合规的理念，使行政执法的相应程序制度更加规范

在持续推进优化营商环境的背景下，政府内部行政改革在法治政府建设中的重要性日益凸显。滕宏庆认为，辽宁作为在全国率先颁布省级优化营商环境条例及最早设立营商环境建设局的省份，在法治政府建设和营商环境建设方面已经取得诸多成果。

滕宏庆注意到，辽宁发布《辽宁省贯彻法治中国建设规划实施方案（2021—2025年）》，其中提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，同时具体提出了规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平，依法全面履行职能，注重运用法律和制度，遏制不当干预经济活动行为的法治政府建设构想。滕宏庆认为，该构想充分彰显了辽宁努力构建行政自制制度的决心。

滕宏庆建议，辽宁可以将政府合规引入全省法治政府建设。具体而言，即在现行的《辽宁省重大行政决策程序规定》基础上，形成控制行政决策全程合规的理念，使行政执法的相应程序制度更加规范。

对此，滕宏庆提出四点建议。首先，可在各级政府进行选择性试点，设立政府合规审查的部门或者办公室，政府内部可设置专门的合规部门，并在各个部门设立合规专员，统一管理政府合规事务，使上级政府对下级政府的合规事务管理职责更加明确。

其次，建立各级政府的政府合规规则体系。可在现有的合规规则体系基础上，明确加入合规审查主体、程序、实施以及评估等制度，确保合规控制融入政府制定行政规章、决策和执法的全链条之中。由政府对相关规章制度进行统一修改整合，最终汇编成一个完整的合规规则体系向社会公开。

再次，建立各级政府的政府合规风险防范、识别和应对体系，推动政府失信惩戒制度建设。如因为政府未能履行承诺或者不合规造成损害后果，须及时对相关负责人进行失信惩戒，从而增强政府自身信用。其目的是通过建立相关体系，营造诚信、可预期的营商环境。

最后，建立和完善关于政府合规容错纠错的激励机制，激发干部担当作为干事创业的积极性。

受访专家：吉林大学法学院教授、博士生导师 于莹

明确政府市场社会三者之间的功能分域

明确政府、市场、社会三者之间的功能分域，是夯实政府、市场、社会的合作基础，防止权力滥用的必然要求。要通过制度建设厘清多元主体在产权保护、产业转型、服务供给、执法监管等公共事务上的职能分工、权力配置、责任分配以及权利行使的限度

“法治既是优质营商环境的题中应有之义，也是推进优质营商环境建设的重要抓手。”于莹表示，优化营商环境，应该充分发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，在制度层面准确厘定政府、市场、社会的边界，明确三者之间的功能分域，保证市场在资源配置中起决定性作用。

于莹表示，近年来，辽宁省委、省政府在优化营商环境方面实施了一系列深化“放管服”改革的重要举措，打出利企便民的政策“组合拳”，营商环境发生了积极变化，外界对辽宁营商环境的评价发生了正向转变。但要从根本上解决营商环境问题，重点还在于要对不适应市场发展的体制机制进行改革。

“优质的营商环境，关键在于最大程度降低基于政府内部、政府与市场以及市场主体之间的利益博弈而产生的额外交易成本，而降低交易成本的主要因素在于法治化。”于莹表示，“法”是市场交易的准则，良善的法律规范能够对多元主体的利益冲突进行协调或者提供利益协调的方式。

于莹表示，明确政府、市场、社会三者之间的功能分域，是夯实政府、市场、社会的合作基础，防止权力滥用的必然要求。要通过制度建设厘清多元主体在产权保护、产业转型、服务供给、执法监管等公共事务上的职能分工、权力配置、责任分配以及权利行使的限度。

在具体操作层面，于莹建议，应该将制度安排融入营商环境建设的各个环节。鼓励对标先进，“先行先试”，以改革促进营商环境明显改善；继续推广“一业一证”“一企一证”“证照联办”等创新举措，催生更多新市场主体按市场规则运行；推进政府项目招投标市场化改革，规范中介服务，加大信贷中增加企业融资成本“潜规则”的查处力度。

“应该着力提升监管效能，做到‘放得开’又‘管得住’，同时进一步增强事中、事后监管的针对性、有效性，推行综合监管、联合执法，对涉及群众生命健康安全等领域实现全覆盖重点监管。”于莹说。

受访专家：全国人大代表、辽宁省律师协会副会长 李宗胜

优化营商环境要下“狠功夫”“细功夫”

系统性推进营商环境建设，是辽宁全面振兴、全方位振兴的重要内容。辽宁要继续下“狠功夫”“细功夫”，在政策、立法、执行等细节上进一步调整，进一步细化，使营商环境的变化更新更快

说起辽宁的法治化营商环境建设，李宗胜给了一个大大的“赞”——“2020年，沈阳市、大连市被认定为全国14个营商环境改善幅度最大城市，这说明辽宁营商环境有了实质性改善。”

李宗胜认为，辽宁要把营商环境建设坚持下去，因为“营商环境过了关，投资自然就过山海关”。系统性推进营商环境建设，是辽宁全面振兴、全方位振兴的重要内容。辽宁要继续下“狠功夫”“细功夫”，在政策、立法、执行等细节上进一步调整，进一步细化，使营商环境的变化更新更快。

李宗胜建议，辽宁还应进一步细化立法。近年来，辽宁先后出台了《辽宁省营商环境条例》《辽宁省惩戒严重失信行为规定》等一批法律法规，在营商环境立法方面走在了全国前列，但还应进一步细化营商环境建设方面的具体措施，如信用等级评定、信用惩戒和恢复等。

在执法方面，要加大力度解决执法中的痛点、难点问题，破除选择性执法、利益性执法、粗暴性执法，实现公平执法、人性化执法。如消防、安全、环保等领域，可以更多采取行政指导等前期执法介入方式，避免后期执法可能导致的企业损害。

在司法方面，要牢固树立“每一个案件都是试金石，每一个案件都是营商环境”的理念。“其实，不只每一个案件都是试金石、都是营商环境，每一个程序、每一个步骤也都是试金石、都是营商环境，要追求从立案到调解、审判、执行全过程的公平正义。”李宗胜认为，只有树牢这个理念，才能做到不分省内省外、不分大企业小企业、不分上市公司或个体工商户，都平等对待，司法公正透明。

“此外，还要创新普法方式方法，让人民群众、企业、行政机关更愿意接受法律法规，更自觉遵守法律法规。”李宗胜表示，如果大家都遵守法律法规，都用法治的态度、法治的理念，依法依规为他人服务，人们自然就会感受到辽宁营商环境发生的深刻变化。