王　丹

《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，即2019年中央一号文件提出，“全面深化农村改革，激发乡村发展活力”，把巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度作为全面深化农村改革的四大任务。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题，土地作为一个基本要素贯穿农村改革与发展的始终。如何有效释放土地活力，盘活农村土地资源，推进农村土地制度改革一直是人们关注的焦点。那么，中央一号文件关于农村土地制度改革释放了哪些信号？

第一，研究出台配套政策，确保农村土地承包关系稳定并长久不变。自从实行家庭联产承包责任制以来，我国农村土地经历了两轮承包。第一轮土地承包全国大部分地方普遍从1983年开始，承包期是15年，到期后并未调整，中央提出“在第一轮承包到期的地方，都要无条件地延长三十年不变”。第二轮土地承包期截止时间即将到来，到期后如何调整成为人们关心的问题。习近平总书记在党的十九大报告中明确：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”中央一号文件再次要求：“研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。”出台相关配套政策保驾护航，让土地承包者、土地经营者、新型经营主体等吃下一颗定心丸，从而安心地进行土地投入，扩大土地规模化经营。

第二，加快修订相关法律法规，完善与土地相关的法律法规和政策体系。不久前，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等出台了修正案（草案）。草案规定非农业建设用地经依法登记为集体经营性建设用地后，允许土地所有权人出让、出租给单位或者个人。非农建设用地将不再“必须国有”，为集体经营性建设用地入市扫清了法律障碍。草案还规定农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿。这些新规定对于盘活农村土地、宅基地，提高土地利用率，增加农民收益具有积极的现实意义。在一个相对完善的法律法规体系框架下做到有法可依，对明晰产权、界定责任至关重要。中央一号文件再次提出要加快修订相关法律法规，特别指出要加快修订土地管理法、物权法等，这些法律法规的修订将更加有利于完善落实农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权。

第三，开展“回头看”，进一步做好承包地确权登记颁证工作。截至2018年年底，全国完成承包地确权登记面积14.8亿亩，占实测面积89.2%，30个省份报告基本完成承包地确权登记颁证工作。中央一号文件要求对此项工作开展“回头看”，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中。承包地确权登记颁证工作完成后，农民手中有证，不仅稳定了土地承包关系，而且会进一步促进土地流转的合法化，在法定程序下，规模经营主体流转土地将更加放心。

第四，规范管理制度，进一步促进农村土地流转。自2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台后，越来越多的农民开始参与土地流转，探索租赁、入股、转包、托管等多种土地流转方式，有力促进了新型农业发展。但现实中由于制度不健全，存在着交易合同不规范、交易市场不健全、社会服务机制不完善等问题。中央一号文件提出土地流转规范管理制度需要进一步完善，特别指出“允许承包土地的经营权担保融资”，从政策角度进行确认，理顺了土地经营权可以进行融资的功能。

第五，总结试点经验，对农村土地三项改革进行进一步部署。在中央统一部署下，我国农村土地制度改革在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的“三条底线”前提下，按照“守住底线、试点先行”原则，自2014年开始审慎稳妥推进。2015年7月，农村土地改革试点工作全面启动。这次试点主要集中于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，被称为“三块地改革”。按照当初安排，这项改革应在2017年年底完成，后来获批延长一年，如今再次延期至2019年年底。中央一号文件对土地三项改革进行进一步部署，试点将进一步深入，将来会取得更多成熟、可复制、可推广的制度经验，推动农村土地改革的发展。“处理好农民和土地的关系仍然是深化农村改革的主线，要以土地制度改革为牵引推进农村改革”。但农村土地制度改革面临的问题非常复杂，不能一蹴而就，基本原则一定要坚守，为此中央一号文件再次强调：“坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，进一步深化农村土地制度改革。”

第六，调整土地出让收入，加大重点领域的投入力度。实施乡村振兴战略，是十九大作出的重大决策部署。2018年初出台的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“拓宽资金筹集渠道。调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例”。今年的中央一号文件进一步细化这项规定：“调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。” 这一规定可以让农村土地出让收入真正做到“取之于农、主要用之于农”。

第七，加强统筹，全面激活土地资源促进乡村振兴。为全面激活土地资源，使土地这一要素活起来，今年的中央一号文件对一些相关领域的改革作出部署。比如，开展闲置宅基地复垦试点。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业等。其中最重要一项是“扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴”。这为城乡建设用地全国统筹使用，完成深度贫困地区脱贫攻坚任务，调动各方力量提供资金支持，实现合作共赢创造了条件。

（作者系辽宁社会科学院农村发展研究所所长、 研究员）